«Die reine Volksherrschaft»: Wie die Landsgemeinde die Totalrevision der Zürcher Kantonsverfassung 1869 inspirierte

Vor 150 Jahren legte der Kanton Zürich die Grundlage für den Durchbruch der direkten Demokratie in der Schweiz. Die Urheber der neuen Verfassung schielten dabei nach Glarus.

Vor 150 Jahren nahmen die Zürcher Stimmberechtigten eine neue Verfassung an. Die Revision war ein Meilenstein für die Entwicklung der (direkten) Demokratie im Kanton und in der Schweiz. Mit der Verfassung, welche die Stimmberechtigten am 18. April 1869 mit 61 Prozent Zustimmung annahmen, führte Zürich die Volksinitiative für Verfassungs- und Gesetzesänderungen, das Gesetzes- und Finanzreferendum ebenso wie die Volkswahl von Regierungs- und Ständeräten ein. Die Geschichte der Revision ist auch ein Beispiel dafür, wie die Landsgemeinde immer wieder Bewegungen für mehr direkte Demokratie in anderen Kantonen inspirierte.[1]

Hinter der Revision stand massgeblich die demokratische Bewegung. Diese entstand in den 1860er Jahren in Opposition zu den Liberalen unter Alfred Escher, welche seit 1830 fast ununterbrochen die Macht im Kanton innehatten. Das liberale «System», wie die Gegner es nannten, basierte auf der repräsentativen Demokratie. Die Wähler konnten sich nur alle vier Jahre äussern und ihre Repräsentanten im Parlament wählen, anschliessend entschieden diese darüber, was das Beste für das Volk sei.

«Alles durch das Volk, alles für das Volk»

Die Demokraten stellten dem eine radikal andere Konzeption der Demokratie gegenüber: «Alles durch das Volk, alles für das Volk», lautete ihre Devise.

Als die bis dahin boomende Zürcher Wirtschaft in der zweiten Hälfte der 1860er Jahren in eine Krise geriet und der Unmut in der Bevölkerung über die Klüngelei und Vetternwirtschaft des «Systems» zunahm, sahen die Demokraten ihre Chance gekommen. Im Herbst 1867 lancierten sie eine Initiative auf Totalrevision der Kantonsverfassung. Um die nötigen 10’000 Unterschriften zusammenzubringen, riefen sie für den 15. Dezember 1867 zu Grossdemonstrationen in vier Gemeinden auf: in Uster, Winterthur, Bülach und Zürich. Diese Demonstrationen nannten die «Landsgemeinden».

Woher rührte diese Bezeichnung? An den Versammlungen fanden keine Abstimmungen statt, schon gar keine formelle. Auch hatten die Demokraten nicht vor, eine Landsgemeinde im Kanton Zürich einzuführen.[2]

Die Landsgemeinde diente vor allem als Inspirationsquelle, als Ideal der Volksherrschaft, welche die Demokraten anstrebten. So wie die Versammlungsdemokratie bereits den aufständischen Bauern im Emmental und Entlebuch im 17. Jahrhundert oder der Regenerationsbewegungen in verschiedenen Kantonen (unter anderem in Zürich) in den 1830er Jahren zur Inspiration gedient hatte.

Import mit Einschränkungen

In einem Punkt hatte die Landsgemeinde aber für die Totalrevision ganz konkrete Vorbildfunktion: Der Verfassungsrat schrieb nämlich neben der Volksinitiative, mit der 5000 Bürger eine Verfassungs- oder Gesetzesänderung zur Abstimmung bringen konnten, auch das Instrument der Einzelinitiative in die Verfassung. Diese war ein Direktimport aus dem Kanton Glarus. Dort kann bekanntlich ein einziger Bürger einen Vorschlag (Memorialsantrag) zuhanden des gesamten Stimmvolkes stellen.

In Zürich wurde das Instrument freilich nicht ganz so weitgehend ausgestaltet. Es wäre auch kaum praktikabel gewesen, angesichts der Grösse des Kantons und der Tatsache, dass über die Vorschläge nicht an einer Landsgemeinde werden konnte, sondern dass Urnenabstimmungen dafür durchgeführt werden mussten.

Die Zürcher Verfassungsväter schrieben deshalb die Bedingung in die Verfassung, dass eine Einzelinitiative (im Gegensatz zur Volksinitiative) nur dann vors Volk kommen sollte, wenn mindestens ein Drittel des Kantonsrats ihr zustimmt. Der Urheber des Vorschlags, Johann Caspar Sieber, hatte zu dieser Einschränkung Hand geboten, da der Verfassungsrat das Instrument der Einzelinitiative sonst wohl abgelehnt hätte.

Damit wurde der Glarner Memorialsantrag in eine für den Kanton Zürich realistische Form gebracht. Zugleich wurde mit der Einschränkung natürlich auch die Schlagkraft der Einzelinitiative reduziert. Es verwundert denn auch nicht, dass das Instrument eher ein Mauerblümchendasein fristet. 13 mal kam gemäss der Datenbank des Kantons eine Einzelinitiative zur Abstimmung (unter anderem jene eines gewissen Mario Fehr, der 1989 die Ergreifung einer Standesinitiative betreffend autofreie Sonntage forderte). Zum Vergleich: Seit 1869 stimmten die Zürcher über 174 Volksinitiativen ab. Da die Unterschriftenhürde für Volksinitiativen im Kanton Zürich relativ tief ist, ist es kaum mit mehr Aufwand verbunden, 6000 Unterschriften zu sammeln, als 60 Parlamentarier von einem Vorschlag zu überzeugen.

Mit der Totalrevision von 2005 wurden dem Instrument weitere Zähne gezogen: Seither müssen Einzelinitiativen in einem ersten Schritt die vorläufige Unterstützung von 60 Kantonsräten erlangen, anschliessend verfasst der Regierungsrat einen Antrag und Bericht dazu, schliesslich muss die Initiative eine Mehrheit des Parlaments hinter sich vereinen.

«Ehrwürdig, aber schwerfällig»

Nachdem am 18. April 1869 die neue Verfassung angenommen worden war, schrieb der Winterthurer «Landbote», das Hausblatt der Demokraten, begeistert, das Werk sei der «erste konsequente Versuch, die Idee der reinen Volksherrschaft in einer den modernen Kulturverhältnissen entsprechenden Form durchzuführen und die ehrwürdige aber schwerfällige und nur für kleine Verhältnisse geeignete Landsgemeinde durch eine Einrichtung zu ersetzen, deren Eckstein die Abstimmung durch die Urne in den Gemeinden ist.»[3]

Für die Demokraten war die Landsgemeinde zu schwerfällig, um im Kanton Zürich umgesetzt zu werden, aber immerhin ehrwürdig genug, um ihnen als Vorbild zu dienen. Die Institution hatte sowohl auf ideeller als auch auf praktischer Ebene Einfluss auf die Zürcher Verfassungsrevision und damit auf die Entwicklung der (direkten) Demokratie in der Schweiz.

 


[1] Siehe auch: Lukas Leuzinger (2018): Ds Wort isch frii. Die Glarner Landsgemeinde: Geschichte, Gegenwart und Zukunft, S. 35-36.

[2] Im Gegenteil: Mit der neuen Verfassung wurden die Wahlen an Kreisversammlungen durch Urnenwahlen (und -abstimmungen) ersetzt.

[3] «Der Landbote», 20. April 1869, zitiert nach Andreas Gross: Die unvollendete Direkte Demokratie. 1984-2015: Texte zur Schweiz und darüber hinaus, S. 37.

Stimmbeteiligung an der Landsgemeinde erstmals systematisch untersucht

Die Landsgemeinde bietet sehr weitgehende Mitbestimmungsrechte. Allerdings weiss niemand, wie viele Stimmberechtigte von diesen Rechten tatsächlich Gebrauch machen. In einem Beitrag in der Fachzeitschrift LeGes haben Hans-Peter Schaub und ich die Stimmbeteiligung an der Landsgemeinde anhand von Fotografien des Rings erstmals systematisch untersucht. Die Ergebnisse weisen darauf hin, dass die Teilnehmerzahl deutlich tiefer liegt als bisher vermutet und über die Zeit hinweg eher gesunken ist.

Die Untersuchung haben wir in Beiträgen für die Südostschweiz sowie den Blog DeFacto zusammengefasst. Der LeGes-Artikel ist hier zugänglich.

Stimmen zur Landsgemeinde #16: Alexis de Tocqueville

Alexis_de_tocqueville«Über die Demokratie in Amerika» heisst Alexis de Tocquevilles bekanntestes Werk. Doch der französische Gelehrte untersuchte nicht nur die Demokratie in den USA, sondern auch in ihrer «Schwesterrepublik», der Schweiz. Die Landsgemeinde – die Tocqueville als «reine Demokratie» bezeichnete – beschrieb er als zwar interessante, aber ganz und gar überholte Institution. Tatsächlich schafften kurze Zeit später die Kantone Zug und Schwyz die Landsgemeinde ab. Dass es die Versammlung hingegen in Glarus und Appenzell Innerrhoden auch knapp 170 Jahre später noch gibt, würde Tocqueville wohl überraschen.

«Die reine Demokratie bildet in der modernen Welt eine Ausnahme, selbst in der Schweiz, denn nur ein Dreizehntel der Bevölkerung wird auf diese Weise regiert. Zudem ist sie eine vorübergehende Erscheinungsform. Es ist nicht genug bekannt, dass in den Schweizer Kantonen, wo sich das Volk die Machtausübung am meisten bewahrt hat, ein Repräsentativorgan existiert, das mit einem Teil der Regierungsaufgaben betraut ist. Nun ist beim Studium der jüngeren Geschichte der Schweiz leicht zu sehen, dass die Angelegenheiten, mit denen sich in der Schweiz das Volk befasst, allmählich an Zahl abnehmen, und diejenigen, die seine Repräsentanten behandeln, dagegen von Tag zu Tag zahlreicher und unterschiedlicher werden. Auf diese Weise verliert die reine Demokratie ein Terrain, das die andere [repräsentative Demokratie] gewinnt. Die eine wird unmerklich zur Ausnahme, die andere zur Regel.»[1]


[1] Quelle: Alexis de Tocqueville (2006 [1848]): Bericht über die Demokratie in der Schweiz, in: Kleine politische Schriften, S. 168.

Stimmen zur Landsgemeinde #12: Max Weber

max_weber_1894Die Landsgemeinde ist auch aus soziologischer Sicht interessant. Aus diesem Grund nahm der deutsche Soziologe Max Weber in den 1890er Jahren eine Einladung eines befreundeten Schweizer Wissenschaftlers an, die Landsgemeinde in Glarus zu besuchen. Was er sah, ordnete Weber sogleich in seine Theorien zur Herrschaftssoziologie ein. Er sah die Landsgemeindedemokratien als Beispiele für «Honoratiorenherrschaft». Unter Honoratioren verstand er reiche und angesehene Leute, die ein Einkommen haben, ohne viel dafür tun zu müssen (z.B. Gutsherren oder Solddienstunternehmer), und es sich daher leisten können, ein schlecht bezahltes Verwaltungsamt auszuüben, ohne finanzielle Probleme zu bekommen. Mit Demokratie hat das natürlich wenig zu tun, wie Weber nüchtern feststellte:

«Wenn Sie nun aber die Listen der Landammänner verfolgen, die da in einer solchen Schweizer Demokratie alten Stils durch fünfzig oder sechzig Jahre hindurch gewählt wurden, so werden Sie finden, dass es auffallend häufig dieselben waren oder dass doch bestimmte Familien diese Ämter von alters her in der Hand hatten, dass also zwar eine Demokratie im Rechte bestand, diese Demokratie aber tatsächlich aristokratisch verwaltet wurde. Und zwar aus dem ganz einfachen Grunde, weil das Amt etwa eines Landammannes nicht jeder Gewerbetreibende übernehmen konnte, ohne sich in seinem Gewerbe zu ruinieren. Er musste im wirtschaftlichen Sinne ‹abkömmlich› sein und das ist in der Regel nur ein Mann von einigem Vermögen. Oder man muss ihn hoch bezahlen und durch Pension versorgen. Die Demokratie hat nur die Wahl: entweder billig durch reiche Leute im Ehrenamt verwaltet zu werden oder teuer durch bezahlte Berufsbeamte.»[1]


[1] Quelle: Georg Thürer (1950): Unsere Landsgemeinden, S. 138-139.

Stimmen zur Landsgemeinde #11: Marianne Dürst, 56, alt Regierungsrätin (FDP)

marianneduerst«Ich war schon als Kind zuweilen im Ring und verfolgte die Landsgemeinde. Schon damals merkte ich, dass das ein wichtiges Ereignis ist im Kanton. Ernsthaftes Interesse für Politik entwickelte ich aber erst, als ich mich als Jus-Studentin bei den Jungfreisinnigen zu engagieren begann. Als ich 1998 in den Regierungsrat gewählt wurde, erhielt die Landsgemeinde nochmals eine ganz andere Bedeutung. Für die Regierung ist sie eine Art Lackmus-Test. Hier steht man den Bürgern Red und Antwort, hier entscheidet sich, ob die ausgearbeiteten Vorlagen mehrheitsfähig sind. Es kann sehr viel Unvorhergesehenes passieren, wie sich bei der Gemeindestrukturreform gezeigt hat. Als Regierungsmitglied muss man geistesgegenwärtig sein, um auf Änderungsanträge reagieren zu können. Das ist aber auch ein Mehrwert, den die Landsgemeinde bietet. Im Prinzip ist sie ein direkter Dialog mit dem Souverän, mit den Bürgerinnen und Bürgern.

Ich war die erste Frau, die in die Glarner Regierung gewählt wurde. Ich hatte schon das Gefühl, anders behandelt zu werden als meine Kollegen. Vielleicht hatte das auch damit zu tun, dass ich eine Quereinsteigerin war und mit vielen politischen Gepflogenheiten nicht so vertraut. Das macht einem das Leben nicht unbedingt leichter. Die ersten vier Jahre empfand ich als wirklich schwierig. Ich wurde – das bestätigten mir Kollegen später persönlich – wenig unterstützt. Nach dem Motto: Nun soll sie einmal zeigen, was sie kann. Dadurch schlug ich vielleicht öfter einmal den Kopf an oder stiess andere vor den Kopf. Aber mit der Zeit bin ich gut damit klargekommen, und ich habe daraus auch sehr viel gelernt.

Ich habe begonnen, mich vertieft mit den Unterschieden zwischen den Geschlechtern, mit den vielen Klischees, denen ich begegnete, zu beschäftigen. Wenn eine Frau etwas macht, wird das eben vielfach anders angesehen, als wenn ein Mann das Gleiche macht. Das motivierte mich dann auch, das Präsidium der FDP-Frauen zu übernehmen und mich für eine bessere Vertretung der Frauen in der Politik einzusetzen. Ich bin überzeugt, dass es in allen Gremien Frauen und Männer braucht, da beide viel voneinander lernen können und gemischte Teams besser agieren.»

Stimmen zur Landsgemeinde #10: Bernhard Becker

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Bildquelle: Glarner Heimatbuch

Bernhard Becker (1819-1879) war lange Jahre Pfarrer in Linthal; Bekanntheit erlangte er aber vor allem aber als sozial engagierter Bürger und Vorkämpfer für eine gesetzliche Regelung zum Schutz der Fabrikarbeiter. Daneben war er auch noch als Korrespondent für die «Basler Nachrichten» tätig. Für sie schrieb er auch über die Landsgemeinde 1864, die das erste Fabrikgesetz beschloss. Kein Wunder äusserte er sich in seinem damaligen Artikel lobend über die Institution der Landsgemeinde:

«[Die Glarner Landsgemeinde] ist kein Oberammergauer Passionsspiel, das wie ein mittelalterliches Stück in die Neuzeit hineinragt, keine Rarität, die als solche gepflegt wird und vor den Fremden aufgeführt. Wir führen keine Landsgemeinde auf. An der Glarner Landsgemeinde ist Leben und Wesen; wir schaffen; sie ist eine Schule und ein Ort demokratischen Lebens.» [1]

 


[1] Quelle: Bernhard Becker: Die Glarner Landsgemeinde 1861-1878, S. 26-27.

Stimmen zur Landsgemeinde #9: Heinrich Schiesser, 60, Bauer und ehemaliger Gemeindepräsident, Braunwald

heinrichschiesser«Ich gehe ab und zu an die Landsgemeinde, je nachdem, ob Geschäfte behandelt werden, die mich interessieren oder betreffen. Als ich Gemeinderat und später Gemeindepräsident war, war das etwas häufiger der Fall als heute.

Die Landsgemeinde ist aus meiner Sicht eine überholte Institution. Im Mittelalter war das vielleicht ein sinnvolles Modell, aber im 21. Jahrhundert geht es nicht an, dass man die Stimmen schätzt anstatt zu zählen. Man stelle sich ein Stimmlokal vor, in dem der Stimmenzähler die Ja- und die Nein-Stimmen jeweils auf einen Haufen legen und dann schätzen, welcher von beiden grösser ist. Jeder Schweizer Wahlbeobachter würde ein solches Verfahren in einem anderen Land scharf kritisieren, aber hierzulande akzeptiert man das. Der zweite Nachteil der Landsgemeinde ist, dass Stimmberechtigte, die krank oder gebrechlich sind oder die am Landsgemeindesonntag arbeiten müssen, von der Teilnahme ausgeschlossen sind.

Diese Gründe haben mich dazu bewogen, 2007 einen Memorialsantrag zur Abschaffung der Landsgemeinde einzureichen. Ich schätzte die Erfolgschancen von Anfang an als klein ein. Als der Landrat dann den Antrag für unerheblich erklärte, war mir klar, dass die Sache aussichtslos war. Deshalb ergriff ich an der Landsgemeinde auch nicht mehr das Wort.

Ich war der Landsgemeinde gegenüber schon immer kritisch eingestellt. Der Entscheid für die Gemeindestrukturreform von 2006 hat mich in meiner Haltung noch bestärkt. Das Abstimmungsergebnis war sehr knapp. Ich glaube, die Fusion war ein Fehler. Man versprach im Vorfeld Millioneneinsparungen. Wirklich billiger ist es mit den neuen Strukturen aber nicht geworden. Dafür sind die Distanzen grösser geworden. Wenn ich als Braunwalder früher etwas von der Gemeindeverwaltung brauchte, musste ich nur ein paar Schritte gehen; Heute muss ich die Bahn nehmen und nach Schwanden fahren. Vor der Fusion kamen in Braunwald jeweils zwischen 40 und 100 Stimmberechtigte an die Gemeindeversammlung. Heute nehmen noch höchstens 10 den Weg nach Schwanden auf sich.»