Am 3. Oktober findet in Elm eine wissenschaftliche Konferenz zum Thema «Der Kanton Glarus als Förderer der direkten Demokratie» statt. Im Rahmen der Veranstaltung werde ich einen Vortrag über Vor- und Nachteile der Landsgemeinde aus demokratietheoretischer Perspektive halten.
Das vollständige Programm findet sich auf der Website des Forschungsinstituts direkte Demokratie. Anmelden kann man sich hier.
Ich freue mich auf interessierte Teilnehmer und spannende Diskussionen.
Am kommenden Sonntag sollte die Glarner Landsgemeinde stattfinden… Sollte. Aufgrund des Coronavirus wurde die Versammlung auf den September verschoben. Was bedeutet das für die Glarner Politik? Und wie geht es mit der Landsgemeinde weiter? Darüber sprechen Lukas Leuzinger, Autor des Buches «Ds Wort isch frii», und Landammann Andrea Bettiga heute Abend in der Sendung «so aktuell» auf Südostschweiz TV.
Eine Vorschau gibt es hier.
Die Sendung wird heute, 29. April, ab 18:40 Uhr auf Südostschweiz TV ausgestrahlt.
P.S. Wer auch im Lockdown nicht auf die Landsgemeinde verzichten möchte: Das Buch «Ds Wort isch frii» ist in jeder guten Buchhandlung oder online erhältlich.
«Die Landsgemeinde ist ein Theater, bei dem jeder gleichzeitig Schauspieler und Zuschauer ist. Wo gibt es das noch in der Politik, dass die Regierung in Frack und Zylinder daherkommt und sich feiern lässt? Doch es ist auch das Volk, das sich feiern lässt. Das ist ein Teil der Landsgemeinde, ein Stück Folklore, aber es schafft eben auch Verbundenheit und Nähe. Der andere Teil ist das Debattieren zu politischen Geschäften. Ich finde es reizvoll, dass man nicht nur Ja oder Nein stimmen, sondern auch Änderungsvorschläge einbringen kann. Dabei kann auch eine gewisse Dynamik entstehen, wie wir bei der Gemeindestrukturreform gesehen haben.
Natürlich hat die Landsgemeinde auch Nachteile. Sie ist eine urdemokratische Einrichtung, die gar nicht demokratisch ist, weil nicht alle teilnehmen können. Wer krank ist oder arbeiten muss, wird ausgeschlossen. Nichtsdestotrotz schätze ich die Vorzüge der Landsgemeinde. Die Diskussionskultur ist fantastisch. Man spürt bei den Rednern viel Ernst und Respekt.
Vom Landammann kann man das leider nicht immer behaupten. Wir haben es in den letzten Jahren wiederholt erlebt, dass der Landammann einzelne Redner oder Gruppierungen vor versammeltem Stimmvolk respektlos behandelt und lächerlich gemacht hat. Das ist gefährlich. Der Landammann wird vom Volk eigentlich nicht angezweifelt. Wenn er sagt: «Das erste ist das grössere Mehr», dann gilt das. Gerade deshalb hängt die Landsgemeinde existenziell davon ab, dass der Landammann die Verhandlung respektvoll und «staatsmännisch» leitet. Hier stelle ich eine gewisse Verrohung fest, die mir Sorgen macht.»
Vor 150 Jahren legte der Kanton Zürich die Grundlage für den Durchbruch der direkten Demokratie in der Schweiz. Die Urheber der neuen Verfassung schielten dabei nach Glarus.
Vor 150 Jahren nahmen die Zürcher Stimmberechtigten eine neue Verfassung an. Die Revision war ein Meilenstein für die Entwicklung der (direkten) Demokratie im Kanton und in der Schweiz. Mit der Verfassung, welche die Stimmberechtigten am 18. April 1869 mit 61 Prozent Zustimmung annahmen, führte Zürich die Volksinitiative für Verfassungs- und Gesetzesänderungen, das Gesetzes- und Finanzreferendum ebenso wie die Volkswahl von Regierungs- und Ständeräten ein. Die Geschichte der Revision ist auch ein Beispiel dafür, wie die Landsgemeinde immer wieder Bewegungen für mehr direkte Demokratie in anderen Kantonen inspirierte.[1]
Hinter der Revision stand massgeblich die demokratische Bewegung. Diese entstand in den 1860er Jahren in Opposition zu den Liberalen unter Alfred Escher, welche seit 1830 fast ununterbrochen die Macht im Kanton innehatten. Das liberale «System», wie die Gegner es nannten, basierte auf der repräsentativen Demokratie. Die Wähler konnten sich nur alle vier Jahre äussern und ihre Repräsentanten im Parlament wählen, anschliessend entschieden diese darüber, was das Beste für das Volk sei.
«Alles durch das Volk, alles für das Volk»
Die Demokraten stellten dem eine radikal andere Konzeption der Demokratie gegenüber: «Alles durch das Volk, alles für das Volk», lautete ihre Devise.
Als die bis dahin boomende Zürcher Wirtschaft in der zweiten Hälfte der 1860er Jahren in eine Krise geriet und der Unmut in der Bevölkerung über die Klüngelei und Vetternwirtschaft des «Systems» zunahm, sahen die Demokraten ihre Chance gekommen. Im Herbst 1867 lancierten sie eine Initiative auf Totalrevision der Kantonsverfassung. Um die nötigen 10’000 Unterschriften zusammenzubringen, riefen sie für den 15. Dezember 1867 zu Grossdemonstrationen in vier Gemeinden auf: in Uster, Winterthur, Bülach und Zürich. Diese Demonstrationen nannten sie «Landsgemeinden».
Woher rührte diese Bezeichnung? An den Versammlungen fanden keine Abstimmungen statt, schon gar keine formelle. Auch hatten die Demokraten nicht vor, eine Landsgemeinde im Kanton Zürich einzuführen.[2]
Die Landsgemeinde diente vor allem als Inspirationsquelle, als Ideal der Volksherrschaft, welche die Demokraten anstrebten. So wie die Versammlungsdemokratie bereits den aufständischen Bauern im Emmental und Entlebuch im 17. Jahrhundert oder der Regenerationsbewegungen in verschiedenen Kantonen (unter anderem in Zürich) in den 1830er Jahren zur Inspiration gedient hatte.
Import mit Einschränkungen
In einem Punkt hatte die Landsgemeinde aber für die Totalrevision ganz konkrete Vorbildfunktion: Der Verfassungsrat schrieb nämlich neben der Volksinitiative, mit der 5000 Bürger eine Verfassungs- oder Gesetzesänderung zur Abstimmung bringen konnten, auch das Instrument der Einzelinitiative in die Verfassung. Diese war ein Direktimport aus dem Kanton Glarus. Dort kann bekanntlich ein einziger Bürger einen Vorschlag (Memorialsantrag) zuhanden des gesamten Stimmvolkes stellen.
In Zürich wurde das Instrument freilich nicht ganz so weitgehend ausgestaltet. Es wäre auch kaum praktikabel gewesen, angesichts der Grösse des Kantons und der Tatsache, dass über die Vorschläge nicht an einer Landsgemeinde werden konnte, sondern dass Urnenabstimmungen dafür durchgeführt werden mussten.
Die Zürcher Verfassungsväter schrieben deshalb die Bedingung in die Verfassung, dass eine Einzelinitiative (im Gegensatz zur Volksinitiative) nur dann vors Volk kommen sollte, wenn mindestens ein Drittel des Kantonsrats ihr zustimmt. Der Urheber des Vorschlags, Johann Caspar Sieber, hatte zu dieser Einschränkung Hand geboten, da der Verfassungsrat das Instrument der Einzelinitiative sonst wohl abgelehnt hätte.
Damit wurde der Glarner Memorialsantrag in eine für den Kanton Zürich realistische Form gebracht. Zugleich wurde mit der Einschränkung natürlich auch die Schlagkraft der Einzelinitiative reduziert. Es verwundert denn auch nicht, dass das Instrument eher ein Mauerblümchendasein fristet. 13 mal kam gemäss der Datenbank des Kantons eine Einzelinitiative zur Abstimmung (unter anderem jene eines gewissen Mario Fehr, der 1989 die Ergreifung einer Standesinitiative betreffend autofreie Sonntage forderte). Zum Vergleich: Seit 1869 stimmten die Zürcher über 174 Volksinitiativen ab. Da die Unterschriftenhürde für Volksinitiativen im Kanton Zürich relativ tief ist, ist es kaum mit mehr Aufwand verbunden, 6000 Unterschriften zu sammeln, als 60 Parlamentarier von einem Vorschlag zu überzeugen.
Mit der Totalrevision von 2005 wurden dem Instrument weitere Zähne gezogen: Seither müssen Einzelinitiativen in einem ersten Schritt die vorläufige Unterstützung von 60 Kantonsräten erlangen, anschliessend verfasst der Regierungsrat einen Antrag und Bericht dazu, schliesslich muss die Initiative eine Mehrheit des Parlaments hinter sich vereinen.
«Ehrwürdig, aber schwerfällig»
Nachdem am 18. April 1869 die neue Verfassung angenommen worden war, schrieb der Winterthurer «Landbote», das Hausblatt der Demokraten, begeistert, das Werk sei der «erste konsequente Versuch, die Idee der reinen Volksherrschaft in einer den modernen Kulturverhältnissen entsprechenden Form durchzuführen und die ehrwürdige aber schwerfällige und nur für kleine Verhältnisse geeignete Landsgemeinde durch eine Einrichtung zu ersetzen, deren Eckstein die Abstimmung durch die Urne in den Gemeinden ist.»[3]
Für die Demokraten war die Landsgemeinde zu schwerfällig, um im Kanton Zürich umgesetzt zu werden, aber immerhin ehrwürdig genug, um ihnen als Vorbild zu dienen. Die Institution hatte sowohl auf ideeller als auch auf praktischer Ebene Einfluss auf die Zürcher Verfassungsrevision und damit auf die Entwicklung der (direkten) Demokratie in der Schweiz.
[1] Siehe auch: Lukas Leuzinger (2018): Ds Wort isch frii. Die Glarner Landsgemeinde: Geschichte, Gegenwart und Zukunft, S. 35-36.
[2] Im Gegenteil: Mit der neuen Verfassung wurden die Wahlen an Kreisversammlungen durch Urnenwahlen (und -abstimmungen) ersetzt.
[3] «Der Landbote», 20. April 1869, zitiert nach Andreas Gross: Die unvollendete Direkte Demokratie. 1984-2015: Texte zur Schweiz und darüber hinaus, S. 37.
Die Landsgemeinde bietet sehr weitgehende Mitbestimmungsrechte. Allerdings weiss niemand, wie viele Stimmberechtigte von diesen Rechten tatsächlich Gebrauch machen. In einem Beitrag in der Fachzeitschrift LeGes haben Hans-Peter Schaub und ich die Stimmbeteiligung an der Landsgemeinde anhand von Fotografien des Rings erstmals systematisch untersucht. Die Ergebnisse weisen darauf hin, dass die Teilnehmerzahl deutlich tiefer liegt als bisher vermutet und über die Zeit hinweg eher gesunken ist.
Die Untersuchung haben wir in Beiträgen für die Südostschweiz sowie den Blog DeFacto zusammengefasst. Der LeGes-Artikel ist hier zugänglich.
«Als Junge faszinierte mich die Landsgemeinde. Ich sass unterhalb der Bühne im Ring und verfolgte das Geschehen. Später, als junger Mann, war ich immer mehr der Meinung, dass man die Landsgemeinde eigentlich abschaffen könnte.
Heute bin ich von ihrer Qualität und ihren Vorzügen überzeugt. Die Landsgemeinde ermöglicht eine unmittelbare Auseinandersetzung mit Gleich- und Andersdenkenden und die direkte Mitsprache und -entscheidung bei Wahlen, Rechts- und Sachgeschäften. Sie ist die direkteste Form der Demokratie, die es gibt. Die Möglichkeit, sich an der Versammlung aktiv zu beteiligen, das Wort zu ergreifen und Anträge zu stellen, führt zu einer eigentümlichen Dynamik, die Risiken bergen kann, aus meiner Sicht aber vor allem eine Qualität darstellt. Sie zeigte sich z.B. bei der Abstimmung über die Gemeindestrukturreform augenfällig. Ich war als Mitglied der vom Regierungsrat eingesetzten Projektgruppe von Anfang an involviert.
Als Lehrer und Schulinspektor hatte ich persönlich erlebt, wie die alten, kleinräumigen Strukturen notwendigen Verbesserungen und ganzheitlicher Planung oft im Weg standen. Die Schulgemeinden, resp. die Anzahl Schülerinnen und Schüler der einzelnen Schulstandorte, vor allem im Glarner Hinterland, waren zu klein, um die steigenden Anforderungen und gesetzlichen Vorschriften eines zeitgemässen Schulbetriebs zu erfüllen. Um trotz der kleinräumigen Strukturen effizient und wirkungsvoll arbeiten zu können, bildeten die Gemeinden immer mehr übergreifende Zweckverbände – und entzogen so der Bevölkerung die direkte demokratische Mitsprache und damit die politische Kontrolle. Für einen entsprechenden Zusammenschluss mussten jeweils alle betroffenen Gemeinden (Gemeindeversammlungen) zustimmen, was oft sehr viel Zeit beanspruchte und mit Widerstand verbunden war.
In der Projektgruppe Gemeindestrukturreform wurden Modelle zur Bildung von Einheitsgemeinden, zu Zusammenschlüssen von Einheitsgemeinden und zur Kantonalisierung des Sozial- und Vormundschaftswesens erarbeitet. Im Zentrum stand der Vorschlag, die knapp 30 Gemeinden mit ihren komplizierten Teilstrukturen zu 9 Einheitsgemeinden zusammenzuschliessen – jeweils 3 in jedem der drei Landesteile (Nord, Mitte, Süd), die zugleich als Planungsregionen für weitere Strukturschritte dienen sollten. Regierungs- und Landrat sprachen sich für die Bildung von 10 Einheitsgemeinden aus. Die Landsgemeinde hingegen beschloss, sehr knapp allerdings, eine Fusion zu 3 Einheitsgemeinden. Dieser Entscheid wurde angefochten und bewirkte die Durchführung einer ausserordentlichen Landsgemeinde im Herbst 2007. Diese bestätigte den gefassten Entscheid sehr deutlich: ‹D’s Wort gilt!› – für mich ein Beweis für die Zuverlässigkeit und Qualität der Landsgemeinde.
Die neuen Gemeinden funktionieren gut. Manche Leute beklagen sich darüber, dass die Gemeindeverwaltung nicht mehr bei ihnen um die Ecke ist. Dafür sind die Ämter nun während der Bürozeiten durchgehend geöffnet, anstatt nur zwei Tage pro Woche für zwei Stunden.»
Zwei grössere Investitionsprojekte stehen im Zentrum der Glarner Landsgemeinde 2018, die wie gewohnt am ersten Maisonntag, diesmal also am 6. Mai, stattfindet. Zum einen beantragt der Landrat den Stimmbürgern einen Rahmenkredit über 20.1 Millionen Franken für die Sanierung und Erweiterung der Lintharena in Näfels. Das Projekt hatte im Parlament zu reden gegeben. Gegner der am Ende siegreichen Vorlage bezeichneten diese als «Luxus-Projekt» und forderten eine abgespeckte Variante, die nur eine Sanierung umfassen würde. Die Erweiterungs-Variante beinhaltet unter anderem ein Warmwasseraussenbecken, einen Kinderplanschbereich und die Sanierung des Kunstrasenfussballplatzes. Die Vorlage war stark umstritten im Landrat – auch an der Landsgemeinde dürfte sie zu reden geben.
Zum anderen wird die Landsgemeinde über die finanzielle Unterstützung der Sportbahnen Elm und Braunwald befinden. Dafür schlägt der Landrat einen Kredit von 12.5 Millionen Franken vor. Beide Sportbahnen können heute nicht kostendeckend betrieben werden. Gleichzeitig werten Regierungs- und Landrat sie als «touristische Kerninfrastruktur», was bedeutet, dass ihr Wegfall Einbussen für grosse Teile der Wirtschaft sowie einen Verlust von Arbeitsplätzen zur Folge hätte.
Den Sport betrifft auch ein weiteres der insgesamt 14 Traktanden: der Memorialsantrag «Änderung des Radroutengesetzes». Der Verein Pro Velo Linth fordert darin, dass die Velowege im ganzen Kanton asphaltiert und von Fussgängerwegen getrennt werden. Dem Regierungsrat ist dies allerdings zu teuer, er erklärte sich jedoch bereit, den Antragsstellern entgegenzukommen und ein Radroutenkonzept zu erarbeiten.
Um Geld geht es auch beim kantonalen Finanzausgleich. Dieser soll dahingehend reformiert werden, dass der Ressourcenausgleich nicht mehr auf eine steuerliche Mindestausstattung der Gemeinden von 85 Prozent des Durchschnitts (analog zum nationalen Finanzausgleich) abstützt. Die Schwelle erreichten bisher alle Gemeinden, so dass im Ergebnis keine Ausgleichszahlungen in diesem Bereich flossen, sondern «nur» im Härtefallausgleich. Neu soll es beim Ressourcenausgleich einen konstanten «Disparitätenabbau» geben, so dass in jedem Fall Geld zwischen den Gemeinden fliesst. Im Ergebnis würde insbesondere die finanzschwache Gemeinde Glarus Süd mehr Geld aus dem Ausgleichstopf erhalten. Im Landrat gab es lange Diskussionen dazu, am Ende wurde die Vorlage aber klar unterstützt.
Unumstritten dürfte der Memorialsantrag «Öffentlichkeitsprinzip/Öffentlichkeitsgesetz» sein, mit dem ein Grundsatzentscheid über die Schaffung eines Öffentlichkeitsgesetzes gefällt wird. Regierungs- und Landrat haben sich dafür ausgesprochen. Im Falle einer Annahme wird ein Öffentlichkeitsgesetz an einer der nächsten Landsgemeinden vorgelegt.
Mehr zu reden geben wird wohl der Memorialsantrag «Ergänzung von Artikel 200 des Einführungsgesetzes zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch» (Finanzierung Hochwasserschutz). Der Antrag wurde von den Gemeinderäten Glarus und Glarus Nord eingereicht und fordert unter anderem, dass die Gemeinden unter gewissen Voraussetzungen auf die vorgesehene Beteiligung der betroffenen Grundeigentümer an den Kosten von Hochwasserschutzmassnahmen verzichten können. Der Landrat sprach sich trotz einiger befürwortenden Stimmen mehrheitlich für die Ablehnung des Antrags aus.
Spannung versprechen an der diesjährigen Versammlung auch die Wahlen, insbesondere die Neubesetzung des Obergerichtspräsidiums. Der bisherige höchste Glarner Richter Thomas Nussbaumer (SP) darf aufgrund der Altersbegrenzung von 65 Jahren nicht mehr antreten. Um seine Nachfolge bewerben sich die Rechtsanwältin Petra Hauser (FDP) sowie die beiden Schreiber des Obergerichts, Erich Hug (CVP) und Markus Rhyner (SP).
Ein neues Gesicht ist auch unter den Besuchern: Der neue Bundesrat Ignazio Cassis wird als offizieller Gast der Landsgemeinde beiwohnen, ebenso wie Bundesgerichtspräsident Ulrich Meyer und der Regierungsrat des Kantons Solothurn in corpore.
Detailliertere Informationen zur diesjährigen Landsgemeinde finden sich auf der Webseite des Kantons sowie im Memorial [PDF].
Seit dem Erscheinen von «Ds Wort isch frii» sind bereits einige Berichte über das Buch in verschiedenen Medien erschienen. Um einen Überblick darüber zu geben, gibt es auf dem Blog neu die Unterseite «Presseschau». Sie wird laufend aktualisiert.
«Für mich ist die Landsgemeinde erst seit ein paar Jahren wirklich politisch von Bedeutung. Zuvor war sie für mich vor allem ein Anlass, wo man Leute trifft. An der Landsgemeinde abzustimmen, ist etwas ganz Anderes, als wenn man einen Zettel in die Urne wirft. Man kann mitdiskutieren, und man kann sich auch noch eine Meinung bilden, wenn man bei einem Traktandum noch nicht so sicher ist. Der Entscheidungsprozess ist sehr direkt.
In besonderer Erinnerung habe ich die ausserordentliche Landsgemeinde 2007, als über die Gemeindefusion abgestimmt wurde. Ich war damals gerade 18 Jahre alt geworden. Ich kann mich noch gut erinnern, dass die Diskussionen ziemlich hitzig waren und die Landsgemeinde lange dauerte. Grundsätzlich war die Reform ein richtiger Schritt. Aber es gibt auch Dinge, die heute weniger gut funktionieren als früher. Die Behörden sind weiter entfernt von den Leuten. Klar ist aus meiner Sicht, dass 25 Gemeinden zu viel sind. 10 Gemeinden wäre aus meiner Sicht ein sinnvoller Weg gewesen.»
Im Rahmen einer Ausstellung über die Landsgemeinde lädt das Lesecafé BSINTI zu einem Diskussionsabend über die Demokratie und ihre Zukunft ein.
Jedes Jahr am ersten Sonntag im Mai kommen die Glarner Stimmbürgerinnen und Stimmbürger zusammen, um an der Landsgemeinde über die Angelegenheiten des Kantons «zu raten, zu mindern und zu mehren». Die Landsgemeinde gilt als Urform der Demokratie. Doch was ist das eigentlich, Demokratie? Kann sie das Versprechen eines «government of the people, by the people, and for the people» erfüllen – und wenn ja, wie? Ist die Landsgemeinde in ihrer heutigen Form zukunftsfähig? Kann sie gar ein Vorbild sein für andere Staatswesen? Wie können wir die Demokratie verbessern?
Um diese Fragen geht es in einer Podiumsdiskussion am Samstag, 24. März, ab 19.30 Uhr im BSINTI in Braunwald. Die Veranstaltung findet im Rahmen einer Ausstellung über die Glarner Landsgemeinde statt. Es diskutieren drei Autoren, die sich mit der Demokratie auseinandergesetzt haben: Der Politikwissenschafter Hans-Peter Schaub hat in seiner Dissertation Landsgemeinde und Urnensystem miteinander verglichen. Lukas Leuzinger hat ein Buch über die Glarner Landsgemeinde geschrieben, das pünktlich zur Ausstellung erscheinen wird. Hans Ulrich Locher hat sich in einem Buch mit der Frage beschäftigt, ob das allgemeine und gleiche Stimmrecht zukunftstauglich ist und welche Alternativen in Frage kommen.
Ausgehend vom Modell der Landsgemeinde wird sich die Diskussion mit grundlegenden Fragen der Demokratie beschäftigen. Moderiert wird das Gespräch von Claudia Blumer, Redaktorin beim «Tages-Anzeiger». Man darf gespannt sein auf eine interessante und kontroverse Debatte.
Hinweis
Podumsdiskussion «Ds Wort isch frii. Aber für was?» am 24. März 2018, Bsinti, Braunwald.
Ausstellung «Ds Wort isch frii – ds Wort gilt», 23. März bis 2. April 2018.
«Ds Wort isch frii» 